Bureaucratie

Maarten van Bracht ,

In India hebben ze soms een handdoek op hun stoel, in Frankrijk zitten ze gebeiteld en in Jemen voeren ze niks uit. Wat hebben ambtenaren wereldwijd met elkaar gemeen?

Zie hem daar zitten, de ambtenaar. Hij dient zijn baas, de overheid. Dus ook – als het goed is – het veronderstelde algemeen belang, dat van alle staatsburgers. Maar doorgaans wordt hij door de burger, die zich voor zijn bureau of loket al gauw een smekeling voelt, als een obstakel beschouwd, een lastige hindernis op de weg naar het begeerde paspoort, de vergunning of registratie. Waarvoor bovendien leges worden verlangd waarvan de hoogte geen enkel verband houdt met de geleverde dienst. Vindt de burger. De ambtenaar, zo wil de karikatuur, doet niets liever dan de burger chicaneren, met behulp van voorschriften, heffi ngen en ellenlange wachttijden. Over zijn vermeende ongevoeligheid en luiheid worden zure grappen verteld. De wrevel en agressie richten zich op zijn persoon in plaats van op de instantie die hij als uitvoerder vertegenwoordigt. De ambtenaar beroept zich dan ook op zijn opdracht. Hij voert ‘slechts’ wetten en regels uit die zijn bedacht om de hele staatsmachinerie ordelijk, in het beste geval geolied te laten draaien. Hij gaat het liefst schuil achter dossiers en paragrafen, want het gaat niet om hem, maar om het neutraal uitoefenen van zijn functie, opdat iedereen de gelijke behandeling krijgt die de wet vereist. Zonder bureaucratie gaat dat nu eenmaal niet. Al wordt het vaak niet beseft, uiteindelijk trekt iedereen daar profi jt van – nogmaals, als het goed is.
In woord en beeld pogen Will Tinnemans en Jan Banning de ambtenaar en zijn ’Umfeld’, de bureaucratie, wereldwijd een eerlijk gezicht te geven in de vorm van een tentoonstelling, een (Engelstalig) fotoboek, en de combinatie van tekst en beeld in het boek Alledaagse macht, resultante van een vijf jaar durende Ontdekkingsreis langs ambtelijke werelden, zoals de ondertitel luidt. Ze selecteerden overheidsdienaren uit acht verschillende landen, en tonen de ambtenaar in zijn biotoop, het kantoor, in India, Rusland, Bolivia, Liberia, Frankrijk, Jemen, de VS en China. Fotograaf Jan Banning – met Dick Wittenberg winnaar van de vpro Bob den Uyl Prijs 2008 voor Binnen is het donker, buiten is het licht, over een dorp in Malawi – nam hen steeds frontaal en onverhoeds op de korrel (zodat ze niet de kans kregen hun bureau op te ruimen), en Will Tinnemans noteerde ‘harde gegevens’ over werkplek, persoonlijke omstandigheden en het staatsapparaat dat ze representeren. Zo ontstaat, bij alle lokale en culturele verschillen, een typologie van ‘de’ ambtenaar.
‘Van de duizenden ambtenaren die we hebben gezien,’ vertelt Tinnemans, ‘zijn er 250 geportretteerd en gefotografeerd, en uiteindelijk vijftig zowel in het boek als op de tentoonstelling beland. In 2003 kreeg Jan Banning een opdracht van “Internationale Samenwerking”, een uitgave van Buitenlandse Zaken, om een verhaal over decentralisatie in Mozambique te illustreren. Geen sinecure, want hoe doe je dat, en Jan koos ervoor om de mensen áchter dat proces te fotograferen. Die portretten van ambtenaren overvleugelden het verhaal volkomen, maar dat vonden ze bij IS gelukkig niet erg. De foto’s waren namelijk veel sprekender dan al die papieren beleidsblabla. Jan kreeg er de Dick Scherpenzeel Prijs voor. Vervolgens hebben we er een gezamenlijk project van gemaakt: de ambitie om de ambtenarij wereldwijd in beeld te brengen. Eerst in Bihar, India en pas toen dat was gelukt hebben we andere landen geselecteerd en de criteria vastgesteld waaraan het project moest voldoen.’

Lakeienmentaliteit
‘De cultuur van het land moet zichtbaar zijn in de werkomgeving van de ambtenaar,’ vervolgt Tinnemans. ‘Dus in portretten aan de muur, vlaggen, zelfs de meubels en het behang. Ook de geschiedenis van het land moet tastbaar zijn, want die is bepalend voor het soort bureaucratie dat je aantreft.
In India bijvoorbeeld kun je het Britse koloniale model nog duidelijk herkennen, tot in de schone handdoek op de stoel van de hogere ambtenaar. Die zweet weliswaar niet, zoals zijn Britse voorganger deed, maar dat handdoekje staat onverminderd voor prestige en status. Dat moet je maar net weten, dus de kracht van zo’n foto wordt versterkt als je dit verschijnsel op papier kunt duiden: India is, bureaucratisch gesproken, stil blijven staan op het moment dat de kolonisator vertrok, en het autocratische Britse systeem is ongewijzigd overgegaan op de erfgenamen. Ook de lakeienmentaliteit bestaat nog steeds. Met het oog op hun privileges, zoals auto met zwaailicht en extra inkomsten uit steekpenningen, laten de babu’s van deelstaat Bihar dus graag alles bij het oude. Enfi n, ook deze reis bleek een succes: een publicatie in M van de NRC en de World Press Photo Award voor Jan.
Met wat subsidie en publicaties her en der hebben we de volgende reizen steeds krap aan kunnen fi nancieren. Naar Rusland als het grootste land ter wereld, China als het bevolkingsrijkste land, Amerika als het machtigste, enzovoorts. In elk land kozen we voor een administratief afgebakende eenheid waar de ware bureaucratie zich manifesteert. Maar nooit de hoofdstad, want daar is de ontwikkeling het verst en gaat alles al snel op elkaar lijken. Het moest bovendien visueel interessant zijn, en sowieso logistiek haalbaar.’

Heuse toewijding
‘Vaticaanstad viel af toen de paus overleed en alle informeel gelegde contacten daardoor wegvielen, in Cuba waren we uiteindelijk niet welkom, hoewel ons werk daar wel was geëxposeerd, en de Verenigde Naties vielen af omdat alle ambtenaren daar in uniforme glazen paleizen huizen. Ook Nederland viel om die reden af; ze fotograferen wordt dan heel lastig. Bovendien is ons land historisch en cultureel minder interessant voor een verhaal over de bureaucratie.
Frankrijk zit er wel bij, omdat Napoleon daar modern, centraal bureaucratisch gezag heeft ingevoerd. Zelfs in de verste uithoeken van het land tref je dezelfde bestuursstructuur aan. De hoge ambtenaren hebben er uitstekende secundaire arbeidsvoorwaarden, zoals gratis wonen op prachtige locaties, huispersoneel et cetera. Toch speelt heuse toewijding aan de staat ook een grote rol, want in het bedrijfsleven kunnen zulke ambtenaren beduidend meer verdienen.
Ambtenaren, waar ook ter wereld, hechten aan een zekere anonimiteit en schrikken terug voor persoonlijke vragen; kinderen, hobby’s – wat doet dat ertoe? Als ambtenaar ben je immers geen individu, maar val je samen met de anonieme overheid. Een geringe manifestatiedrang is kenmerkend voor de beroepsgroep. Tegelijkertijd zijn ze volstrekt onmisbaar voor het draaiende houden van de overheid. Misschien een boude uitspraak voor een voormalige anarchist als ik, maar als je ziet hoe gebrekkig en ineffi ciënt sommige overheidsapparaten in met name derdewereldlanden zijn ingericht, besef je dat een goed functionerende bureaucratie een zegen is voor een samenleving.’

Jan Banning, introductie Will Tinnemans, redactie Martin Parr: Bureaucratics (Nazraeli Press)

Will Tinnemans (tekst) en Jan Banning (foto’s): Alledaagse macht. Ontdekkingsreis langs ambtelijke werelden (Nieuw Amsterdam)