Beloftes en schulden

Boven het podium in het Londense Hyde Park, waar op 2 juli het grootste Live8-concert werd gehouden, rolden op een scherm waarschuwende teksten aan de G8-leiders voorbij: “The world is watching” en “no more excuses” vatten kort samen hoezeer de ogen van de wereld dankzij de star power van Geldof en Bono nu op de Grote Acht in het Schotse Gleneagles gericht waren. Bij eerdere G8-bijeenkomsten had Afrika al wel op de agenda gestaan, maar nu werden schuldenverlichting en armoedebestrijding samen met klimaatafspraken tot hoofdonderwerp van de beraadslagingen. In een lijvig communiqué dat na afloop van de top verscheen werd gesproken van een ‘moment of opportunity’ voor Afrika. Bono en Geldof gaven hun zegen aan de uitkomsten, Geldof met de woorden : “a great justice has been done”. Inmiddels zijn we ruim twee maanden verder en wordt van verschillende kanten de balans opgemaakt. Hoeveel dank is Afrika de G8 verschuldigd?

Van de afspraken van Gleneagles blijft steeds minder over

In 2000 stelden de 191 landen die aangesloten zijn bij de VN een achttal millenniumdoelen vast. In 2015 moeten honger en armoede gehalveerd zijn, kindersterfte met tweederde teruggedrongen worden en handelsvoorwaarden ten gunste van de derde wereld veranderd zijn. Bij elke G8-top van de laatste vijf jaar werden er beloften gedaan aan Afrika, maar telkens weer bleef het daarbij. Een NRC-journalist vergeleek de jaarlijkse aandacht voor Afrika op de G8-bijeenkomsten met de collecte aan het einde van een kerkdienst; de armoedebestrijding stelt de rijke landen in staat om hun menselijke gezicht te laten zien, maar de begunstigden vinden over het algemeen meer knopen dan munten in de collectezak. Maar van alle kanten werd de wereld verzekerd dat dat dit keer niet zou gaan gebeuren. Het dossier-Afrika, dat in Gleneagles over tafel ging, had drie zwaartepunten die de verwezenlijking van de millenniumdoelen dichterbij zouden moeten brengen: schuldkwijtschelding, een structurele verhoging van de ontwikkelingshulp en de verbetering van de markttoegang voor de armste landen.

Schulden
Het plan om een groot deel van de schulden van de armste landen kwijt te schelden, was al ouder en werd de laatste jaren steeds actueler. Bij de G7-bijeenkomst in Keulen in 1999 werd er al 100 miljard dollar voor schuldkwijtschelding beloofd, maar van die belofte kwam weinig terecht: landen moesten aan allerlei politieke en economische voorwaarden voldoen. In het jaar na Keulen werden de beloofde bedragen steeds kleiner en bleken landen zich vaak met boekhoudkundige acrobatiek bezig te houden, waardoor het totale bedrag dat na een jaar uitbetaald was geen 100 miljard maar slechts een kleine twee miljard bedroeg. In 2004 hadden nog maar 8 Afrikaanse landen voldaan aan de voorwaarden die hen voor schuldenverlichting in aanmerking liet komen.

Hoewel landen als Duitsland en Japan lang het bezwaar aanvoerden dat van een kwijtschelding een verkeerd signaal uit zou gaan, was het iedereen de laatste jaren wel duidelijk dat het merendeel van de schulden inmiddels oninbaar was en dat het beter zou zijn met een schone lei te beginnen. De situatie was zo dat een land als Zambia meer uitgaf aan schuldaflossing dan aan haar eigen gezondheidszorg en dat de armste landen 17 miljard dollar aan hulpgelden ontvingen, maar 39 miljard aan schulden afbetaalden, zo meldde een Oxfamrapport uit 2003.

Onder leiding van de Britse minister Gordon Brown kwamen de G8-ministers van financiën een maand voor ‘Gleneagles’ bij elkaar om Browns schuldenplan te bespreken. Besloten werd om een selectie van 18 landen 40 miljard aan schulden kwijt te schelden die deze landen bij de Wereldbank, het IMF en de African Development Bank hebben. Dit plan is in Gleneagles bekrachtigd door de G8-leiders. Maar of deze maatregel de juichstemming onder de ministers van financiën waard is geweest valt te betwijfelen. Voor de kwijtschelding is bijvoorbeeld geen extra geld beschikbaar gesteld, zodat het ten koste zal gaan van andere hulpprogramma’s. Op de landenselectie komt bovendien de kritiek dat het vooral landen betreft die aan de liberale economische eisen van IMF en Wereldbank voldoen. Bovenal is het nauwelijks gepast dat de ministers suggereren dat ze een offer hebben gebracht: deze regeling kost ze niets – de grote instellingen betalen. Het gaat hier bovendien om een bedrag dat nog geen procent is van het bedrag dat de grote landen jaarlijks uitgeven aan landbouwsubsidies.

De kwijtschelding moet natuurlijk nog wel gefinancierd worden. Onduidelijk is nog of het plan van Gordon Brown om een deel van het IMF-goud (dat voor 6,6 miljard dollar in de boeken staat maar ongeveer het vijfvoudige waard zou zijn) te verkopen het gaat halen – de VS liggen dwars, maar ook binnen het IMF bestaat grote weerstand tegen het plan, zo onthulde de Nederlandse IMF-directeur Jeroen Kremers in augustus. In tegenstelling tot de Wereldbank (waar alleen de G8-landen aandeel in hebben) hebben de kleine landen bij het IMF een flinke vinger in de pap en zij vragen zich hardop af of de vijf miljard dollar schuld die de armste landen bij het IMF hadden nu uit de potjes voor andere landen moeten komen.

Verhoging van de ontwikkelingshulp
Niet alleen het schuldenvraagstuk stond op de agenda, ook de structurele verhoging van de ontwikkelingshulp kwam in Gleneagles aan bod. Voor het bereiken van de Millenniumdoelen is jaarlijks 50 tot 100 miljard dollar nodig. Tot voor kort lag de bijdrage van de G8-landen tussen de 20 en 30 miljard. Als alle landen zich aan de 0.7-procentsnorm zouden houden (0,7 procent van het BNP wordt besteed aan ontwikkelingssamenwerking) zou het bedrag van 100 miljard gehaald worden. Vooralsnog blijft het echter bij toezeggingen: geen van de G8-landen haalt de 0.7-norm – Frankrijk is vooralsnog met 0.42 % kampioen. In Gleneagles werd afgesproken om de ontwikkelingshulp tot 2010 jaarlijks met 50 miljard te verhogen – dat werd als het belangrijkste winstpunt van de conferentie gevierd.

Ook over de 0.7-norm (die overigens al van het begin van de jaren zeventig dateert) werden afspraken gemaakt: Frankrijk is van plan het percentage in 2012 te halen, de Britten in 2013 en Duitsland en Italië in 2015, maar de VS (die nu 0,16% bijdragen) en Japan zijn niet van plan de norm te erkennen. Ook deze resultaten worden flink bekritiseerd: vooral het feit dat het vaak ‘oud geld’ betreft – dat jaren geleden al toegezegd is en nooit overgemaakt – is kritische volgers een doorn in het oog.

Handel
Het derde onderwerp op de agenda, het opheffen van handelsbarrières en de aanpak van westerse landbouwsubsidies, zit nog altijd muurvast. De Europese Unie heeft vorig jaar aangekondigd exportsubsidies op landbouwproducten op termijn af te willen schaffen – op voorwaarde dat de Verenigde Staten datzelfde doen. De VS bewegen intussen niet voordat de EU iets doet. Ook de onderhandelingen over het klimaat hebben in Gleneagles niet tot harde resultaten geleid: weliswaar heeft Bush voor het eerst toegegeven dat menselijk handelen invloed kan hebben op de opwarming van de aarde, maar afspraken zijn er niet gemaakt.

Van de drie grote dossiers (verhoging van de hulp, schuldenverlichting en handel) lijkt er dus alleen op het terrein van de schuldenverlichting enige progressie geboekt te zijn. Dat maakt het toch wel moeilijk werkelijk te spreken van een historische doorbraak, zoals Bono en Geldof na afloop van de top leken te doen. Des te meer omdat de laatste twee maanden laten zien dat de weinige afspraken die er gemaakt zijn nu al onder druk zijn komen te staan. Binnen een week na afloop maakten Duitsland en Italië bekend dat ze de 0.7-norm niet volgens afspraak gaan halen vanwege budgettaire moeilijkheden. Van Italië mag sowieso niet teveel verwacht worden: het land heeft een reputatie als notoire niet-betaler en draagt slechts 0,15 procent van haar BNP bij.

Bij deze teleurstelling bleef het niet. Op 15 juli werd bekend dat er binnen het IMF een interne strijd is ontstaan over de financiering van de schuldkwijtschelding en dat de vier directeuren probeerden het G8-plan te dwarsbomen. Vier dagen later, op 19 juli, liet Gordon Brown doorschemeren dat het beloofde geld voor schulddelging bij de verhoogde bijdrage inzat: deze dubbele boekhouding maakt het landen mogelijk kwijtgescholden miljarden van hun ontwikkelingshulpbudget af te schrijven. Ook het structurele karakter van de opgehoogde hulpbedragen is alweer onder druk komen te staan: op 2 augustus lekten documenten van de Wereldbank uit die aantoonden dat de G8 niet 100% van de uitstaande schulden kwijtschelden, maar slechts een bedrag dat gelijk staat aan de terugbetalingen voor de komende drie jaar.

Daarmee zijn de afspraken van Gleneagles nog niet waardeloos geworden, maar het mag geen goed teken heten dat de toch al magere resultaten binnen een maand of twee al onder druk komen te staan. Voor de bestendiging van de Millenniumdoelen werd veel verwacht van de VN-conferentie in New York, die begin september plaatsvond. De voortekenen waren niet erg gunstig: de nieuwe VS-ambassadeur bij de VN, John Bolton, gaf zijn visitekaartje af door vooraf 750 amendementen voor de Millenniumtop in te dienen. Even leek het er zelfs op dat Bolton de Millenniumdoelen helemaal wilde schrappen, maar daar kwam hij later op terug. Uiteindelijk herbevestigden alle 191 landen hun toewijding aan de 8 doelen, maar Bob Geldof, die nog zo enthousiast was over Gleneagles, gaf de conferentie ‘een vier’. Het tekent de teleurstelling die langzaam de overhand krijgt onder activisten.

De volgende te nemen horde wordt de bijeenkomst van de Wereldhandelsorganisatie (WTO) die van 13 tot 18 december plaats zal vinden in Hong Kong. Daar moet het handelsgedeelte van de Millenniumdoelen worden geregeld en de basis worden gelegd voor een eerlijker economische verhouding tussen de Derde Wereld en het Westen. In Hong Kong zal duidelijk worden wat de Millenniumdoelen de Westerse wereld waard zijn en of Afrika nu weer met een collectezak vol knopen achterblijft.