Met de afsplitsing van Pieter Omtzigt sneuvelde het recordaantal Kamerfracties voor de tweede keer dit jaar. Na de verkiezingen van 17 maart kwamen er al veel nieuwe partijen bij.

Meer smaken om uit te kiezen is een goede zaak voor de democratische vertegenwoordiging, vinden sommigen. Maar is de kwaliteit van die vertegenwoordiging er ook op vooruit gegaan? En hoe is het om als kleine fractie te moeten opboksen tegen het grote ambtenarenapparaat? We spreken er over met politicoloog Simon Otjes, nieuwbakken Kamerleden Laurens Dassen (Volt) en Don Ceder (ChristenUnie) en PvdA-coryfee Hans Spekman, nu directeur van het Jeugd-educatiefonds.

Met nieuwkomers als Volt, de BoerBurgerBeweging en Bij1 staat de teller nu op negentien Kamerfracties.  ‘Maar versplintering gaat niet alleen over het aantal partijen’, zegt politicoloog Simon Otjes van de Universiteit Leiden. ‘Ook hun relatieve grootte is belangrijk.’

In het verzuilde Nederland is de versplintering vergeleken met andere landen altijd vrij hoog geweest. Tegenwicht vormden in de vorige eeuw enkele beeldbepalende grote partijen. De PvdA en het CDA scoorden tot in de jaren tachtig vaak rond de 50 zetels. ‘De partijen van nu zouden we toentertijd als klein beschouwen’, zegt Otjes. En dat heeft impact. ‘Een gemiddeld Kamerlid heeft tegenwoordig veel grotere portefeuilles. Hij of zij moet met minder collega’s het hele politieke veld dekken en alle ministeries in de gaten houden.’

Waakhondfunctie

Waar lopen Kamerleden zoal tegen moeilijkheden aan? ‘Den Haag heeft ontzettend veel commissies’, zegt Laurens Dassen, nieuw Kamerlid namens Volt. De drukte die dat oplevert is volgens hem één van de heikele punten. ‘Met maar drie Kamerleden kun je simpelweg niet alles doen. Dat vraagt om het maken van keuzes.’ 

Dassen houdt zich daarom vooral bezig met Defensie, economische zaken, het klimaat en Europese zaken – speerpunten van Volt. ‘Je wil overal onderdeel van de discussie zijn’, zegt hij, ‘maar vaak zijn er overlappende vergaderingen en technische briefings. Tegelijkertijd moet je oppassen dat je niet alles doet waardoor je uiteindelijk niets doet.’

Ook voor Don Ceder, nieuw ChristenUnie-Kamerlid is het wennen. Hij heeft vier collega-fractieleden. In zijn eigen portefeuille: jeugdzorg, asiel en immigratie, digitale zaken en buitenlandse handel en ontwikkelingssamenwerking. Een bonte verzameling thema’s. ‘Iedere keer als ik op refresh druk, zit er wel een nieuwe mail in m’n inbox. Er zitten simpelweg te weinig uren in een dag om alle uitdagingen in de samenleving adequaat te behandelen’, zegt Ceder. Ook hij ervaart regelmatig tijdsdruk. ‘Je kunt helaas niet zeggen: we gaan de hele week over jeugdzorg praten. Er zijn honderden andere onderwerpen op de agenda. Dingen die niet kunnen wachten.’ 

Dat moet behapbaarder, vindt Ceder. Anders is het lastig om op ieder dossier echt de waakhondfunctie te kunnen uitoefenen. ‘Kijk naar de toeslagenaffaire. Omtzigt en Leijten beten zich vast in dat dossier, maar hebben andere belangrijke onderwerpen aan andere partijen overgelaten. Dat is op zich prima, als je uiteindelijk maar wel met z’n allen de controlerende functie uitoefent.’

Achterafzaaltjes

Die vele overlappende vergaderingen en de verhuizing van belangrijke debatten over wetgeving naar kleine commissiezaaltjes is een trend die het platform voor onderzoeksjournalistiek Investico en Argos eerder dit jaar in kaart brachten. Uit een analyse van alle 374 wetten die onder Rutte III zijn afgehandeld blijkt dat Kamerleden minder aandacht en tijd besteden aan de controle van nieuwe wetten. Debatten over wetgeving worden steevast verdrongen door actuele problemen, die op hun beurt de plenaire agenda domineren.

Politicoloog Simon Otjes ziet ook dat de versplintering en krimpende fracties ervoor zorgen dat de balans tussen de wetgevende en controlerende functie van de Kamer verandert. Dat komt door een toename van het aantal Kamervragen en een afname van het aantal ingediende amendementen.

‘Vragen stellen kan iedereen’, vindt Otjes, maar de invloed daarvan is beperkt. ‘Wanneer Kamerleden kiezen voor de makkelijke route slinkt de wetgevende invloed van de Kamer. Beleid wordt dan in het ergste geval enkel nog op de ministeries gemaakt.’ Het kan natuurlijk zijn dat er op de ministeries geniale ambtenaren zitten die precies doen wat nodig is, maar Otjes is er niet gerust op. ‘Amendementen en initiatiefwetten zijn er om beleid te beïnvloeden. Maar die zijn arbeids- en tijdsintensief.’

Een amendement brengt een wijziging aan in een bestaand wetsvoorstel of ander officieel document. Een motie wordt vaak gebruikt om een conclusie van een debat of een actiepunt voor de minister vast te leggen. Een amendement wijzigt dus echt iets, is daarmee effectiever, maar ook tijdrovend.

Zodoende wordt de plenaire zaal van de Tweede Kamer steeds meer een bühne waar wordt gereageerd op actualiteiten en politieke incidenten. Echte Kamerbrede aandacht voor het controleren van wetsvoorstellen is er steeds minder, zo blijkt ook uit het onderzoek van Investico en Argos. Tussen 2011 en 2019 halveerde het aantal keren dat de Kamer in de plenaire zaal een wet bespreekt. Belangrijke wetten, zoals de sleepnetwet, worden steeds vaker door Kamercommissies behandeld in achterafzaaltjes, waar weinig pers en publiek bij is.

Moties zijn prietpraat

Hans Spekman zat van 2006 tot 2012 in de Kamer voor de PvdA en was tot 2017 partijvoorzitter. Ook hij ziet het probleem van krimpende fracties, al deelt hij de analyse van Otjes niet helemaal. 

Spekman denkt niet dat versplintering de oorzaak is van het verminderde controlerende werk van de Kamer. Interne fractiedruk en publiciteitsdrang zijn volgens hem de boosdoener. ‘Jezelf goed positioneren richting media en buitenwereld vraagt bovenmatig veel tijd. Het controlerende werk is dan ondergeschoven kindje’, legt hij uit. ‘Kamerleden zijn vooral bezig met datgeen ze bij de volgende verkiezingen weer hoog op de lijst brengt. Neem de toeslagenaffaire. Een aantal volksvertegenwoordigers zetten daar hun tanden in, maar werden niet altijd beloond door hun eigen partij.’

Dat doorbijten, als eenling, vergt doorzettingsvermogen en is erg arbeidsintensief. Het is volgens Spekman bijna niet meer rendabel om een zogenoemde dossiervreter te zijn. Helemaal niet als je in relatief kleine fracties zit. ‘Kamerleden steken vooral energie in wat er ‘s ochtends in de krant staat. Daar stellen ze dan vragen over om punten te scoren op sociale media’, stelt Spekman. ‘Dat doen ze omdat ze weten dat kiezers ook vooral bezig zijn met het nieuws van de dag en minder met het structureel volgen van wetgevingsprocessen.’

‘Moties en amendementen waren vroeger meer in evenwicht’, zegt Spekman. ‘Nu dienen Kamerleden veel meer moties in. Dat is vaak vrijblijvende prietpraat.’ 

Werden er in 2010 nog 1734 moties ingediend, in 2019 waren het er ruim 4000. ‘Zo ontstaat er eindeloos getouwtrek’, zegt Spekman. ‘Geleidelijk aan verliest iedereen de belangstelling. Amendementen zijn vele malen belangrijker.’

Oplossingen?

Politicoloog Otjes ziet een oplossing: een grotere Kamer met meer volksvertegenwoordigers. ‘België heeft 10 miljoen inwoners en ook 150 Kamerleden en Zweden heeft er zelfs 349. Als je in Denemarken vier procent van de stemmen krijgt, krijg je zestien zetels. Dat is echt wel een groot verschil met wat we in Nederland hebben’. 

Dassen zoekt de oplossing elders. Méér ondersteuning voor Kamerleden is volgens hem wenselijk. Om te kunnen opboksen tegen de uit de kluiten gewassen ministeries. ‘Dat beetje extra ondersteuning zou wel helpen om ervoor te zorgen dat je goed voorbereid bent. Al betekent dat niet dat wanneer je klein bent je automatisch minder effectief bent. Af en toe kijken we af bij andere partijen. We zijn aan het kijken of we bij de onderwerpen die we niet kunnen bijwonen onszelf kunnen laten vertegenwoordigen door andere partijen die dezelfde richting op willen.’

Spekman noemt het vergroten van het parlement ‘onzinnig’. ‘Het was vroeger al een wedstrijdje krantlezen, om als eerste Kamervragen te kunnen stellen. Meer leden maakt dat alleen maar chaotischer’. Waar gelooft hij dan wel in? ‘Ik hoop dat kiezers het controlerende werk van Kamerleden belonen in het stemhokje.’ 

Verder wil Spekman dat Bureau Wetgeving – verantwoordelijk voor de ondersteuning van Kamerleden - versterkt wordt. ‘Mensen worden soms vermalen in het systeem dankzij slechte wetgeving. Met een goede controlerende macht is er dan nog te compenseren. Het is nu allebei eigenlijk niet genoeg.’