de nieuwe warmtewet: kans voor de burger of machtsspel van bovenaf?

De energietransitie biedt een unieke kans om burgers meer zeggenschap te geven over hun energievoorziening. Toch lijken ambtenaren en politici die de warmtetransitie vormgeven het top-downdenken maar niet van zich af te kunnen schudden. Een inkijkje in de Haagse beleidskeuken.

Tekst Daan Kuys Beeld Fien Leeflang, 3 februari 2025

Warmtenetten hebben een draak van een reputatie. Voornaamste reden? De bestaande warmtenetten van de vijf grote warmtebedrijven, Eneco, Vattenfall, Ennatuurlijk, HVC en Stadswarmte Purmerend, zijn duur. Maandelijks rond de 70 euro aftikken aan “vaste kosten” terwijl je maar een tientje daadwerkelijk verbruikt aan warmte, het is niet ongebruikelijk.

Toch hebben warmtenetten enorme potentie. Voor dichtbevolkte gebieden is het vaak een betere oplossing dan wanneer iedere woning apart iets moet verzinnen, wat dan vaak een elektrische warmtepomp wordt. Het elektriciteitsnet bijvoorbeeld hoeft dan minder versterkt te worden. Niet voor niets heeft het Planbureau van de Leefomgeving (PBL) becijferd dat meer dan drie van de acht miljoen woningen in Nederland op een warmtenet aangesloten zouden kunnen worden.

Voor de Nederlandse woning- en zonnepanelenbezitter kan een warmtenet het einde van haar salderingszorgen betekenen. Met zogenaamde vierde en vijfde generatie warmtenetten kun je pieken in elektriciteitsproductie (zoals op zonnige dagen in de zomer) opslaan als warmte om in de winter weer te gebruiken. Het grote probleem van de energietransitie, het weers- en seizoensafhankelijke aanbod van elektriciteit, zou daarmee eindelijk serieus worden aangepakt.

Of dit alles gaat lukken, hangt voor een groot deel af van een belangrijk wetsvoorstel dat dit voorjaar door de Tweede Kamer behandeld wordt.

hoe de warmtewet moet helpen

Vierde en vijfde generatie warmtenetten zijn in potentie goedkoper om aan te leggen en dus aantrekkelijker voor gebruikers. Ze worden nu nog mondjesmaat ontwikkeld door actieve burgers die het goed voor zichzelf willen regelen, een enkele gemeente en hier en daar een pilotproject van een van de grote energiebedrijven. Intussen moet de burger het doen met de veelal derde generatie netten die de grote warmtebedrijven in bezit hebben - vaak ooit tijdens een privatiseringsronde overgenomen van gemeentes. Maar die zijn dus duur.

Toen de gasprijzen tijdens de oorlog in Oekraïne de lucht in schoten, stegen de warmtenettarieven mee. Curieus, een hoop van deze netten draaien niet op gas, maar op biomassa, kolen van energiecentrales en afvalverbranding. (Inderdaad, duurzaam zijn deze derde generatie warmtenetten nog lang niet.) Waarom die prijs voor warmte zo steeg, is nog altijd onduidelijk. Eneco, Vattenfall, Ennatuurlijk en HVC staan erom bekend geen inzicht te willen geven in hun prijsopbouw.

Eén ding is wel duidelijk: nergens anders in het buitenland zijn warmtenetten zo duur als in Nederland. In Nederland zijn de prijzen twee tot drie keer zo hoog als in andere landen. Nederland kent voor warmtenetten maximumtarieven die gekoppeld zijn aan de gasprijs.

Tariefvergelijking warmtenetten tussen landen. Bron: TNO / Pieter Verstraten

Een doorn in het oog van voormalig minister voor Klimaat & Energie, Rob Jetten (D66). Zijn wetsvoorstel, dat dit voorjaar door opvolger Sophie Hermans (VVD) door de Kamer geloodst moet worden, bepaalt daarom dat warmtetarieven gewoon gebaseerd moeten zijn op de kostprijs, plus een beetje extra om tegenvallers op te vangen.

De nieuwe warmtewet, Wet collectieve warmtevoorziening (Wcw voor de liefhebbers), regelt nog iets belangrijks. Op termijn moeten alle warmtebedrijven voor minimaal 51 procent in handen van de overheid zijn óf van de buurtbewoners die hun eigen wijk of buurt van warmte voorzien. Warmte is een ‘nutsvoorziening met een vitaal karakter’, zo oordeelde Jetten. Te belangrijk om over te laten aan de grillen van de markt. Bedrijven in de warmtesector hebben bovendien een ‘natuurlijk monopolie’: er is maar één bedrijf per buurt nodig die de buizen aanlegt, onderhoudt en voorziet van warm water. Publieke zeggenschap over zo’n bedrijf achtte Jetten noodzakelijk.

Vooral deze twee bepalingen in het wetsvoorstel moeten de huidige verziekte markt flink opschudden, het vertrouwen in warmtenetten herstellen en zo de transitie naar warmtenetten een nieuwe impuls gaan geven.

kaarten opnieuw geschud

Maar een gevallen kabinet later zijn de kaarten inmiddels opnieuw geschud. Gaat de warmtewet het nog wel halen nu PVV, NSC, VVD en BBB samen een kabinet vormen? Een gunstig teken aan de wand is een voorloper van de warmtewet, de ‘wet gemeentelijke instrumenten warmtetransitie’ (Wgiw voor de liefhebbers). Die wet regelt onder andere dat gemeenten buurten mogen aanwijzen om van het gas af te sluiten. Voorheen had elke Nederlandse burger wettelijk recht op een gasaansluiting. In april 2024 werd de wet in de Tweede Kamer aangenomen. PVV en BBB stemden tegen, VVD en NSC stemden voor.

Stemming Wgiw Tweede Kamer 23 april 2024

Maar een gevallen kabinet later zijn de kaarten inmiddels opnieuw geschud. Gaat de warmtewet het nog wel halen nu PVV, NSC, VVD en BBB samen een kabinet vormen? Een gunstig teken aan de wand is een voorloper van de warmtewet, de ‘wet gemeentelijke instrumenten warmtetransitie’ (Wgiw voor de liefhebbers). Die wet regelt onder andere dat gemeenten buurten mogen aanwijzen om van het gas af te sluiten. Voorheen had elke Nederlandse burger wettelijk recht op een gasaansluiting. In april 2024 werd de wet in de Tweede Kamer aangenomen. PVV en BBB stemden tegen, VVD en NSC stemden voor.

Of de Wcw het in de huidige vorm redt, is de grote vraag. Aan minister voor Klimaat & Energie Sophie Hermans (VVD), die de wet volop verdedigt, zal het in elk geval niet liggen. Maar de grote warmtebedrijven zijn sinds het voorstel gestopt met nieuwe investeringen. Momenteel ligt 90 procent van de geplande nieuwe warmtenet-aansluitingen stil.

Voor Eneco is er eigenlijk maar één optie, zo liet het bedrijf onlangs optekenen in De Gelderlander: ‘Laat de eis dat de overheid voor minimaal 51 procent eigenaar wordt, vallen,’ aldus directeur Warmte Ron de Wit. ‘Geef gemeenten de keuzevrijheid over de mate van privaat eigendom. Vind het goed dat een gemeente ook voor bijvoorbeeld tenminste 20 procent eigenaar wordt. Als dat gebeurt, steekt Eneco bij wijze van spreken morgen al de spade in de grond.’

Onlangs werd uit een WOB-verzoek van RTV Utrecht bekend dat Eneco van plan was 7,5 procent rendement te maken op een nieuw aan te leggen warmtenet in Utrecht. De gemeente ging daar niet in mee.

Ook Kamerlid Silvio Erkens (VVD), die met de grote warmtebedrijven sprak, wil een verplicht publiek meerderheidsaandeel het liefst uit de wet hebben. ‘Sinds dat voorstel bekend werd, zijn alle private investeringen gestopt’, zo zegt hij tegen VPRO Tegenlicht. ‘Ik ben niet tegen een grotere publieke rol, maar dat zou bijvoorbeeld ook een minderheidsaandeel van 20 procent kunnen zijn.’

‘Als het verplicht stellen van een publiek meerderheidsaandeel eruit moet, moet de hele wet terug naar de tekentafel,’ zo liet klimaatminister Hermans weten in een recent Kamerdebat. Dat zou een nieuwe vertraging betekenen in een warmtetransitie die toch al niet uitblinkt in slagvaardigheid.

wel of geen schaalgrootte?

Erkens vindt het jammer dat er nu een discussie over eigenaarschap ontstaat, ‘terwijl het eigenlijk over betaalbaarheid moet gaan. De mensen met ervaring, die leren hoe het steeds beter en goedkoper kan, die stoppen er nu mee. Tegelijkertijd moeten gemeentes hun eigen organisaties optuigen en kennis en ervaring opdoen met de aanleg van warmtenetten. Dan wordt het risico op kostenoverschrijdingen wel erg groot.’

Erkens denkt dat betaalbaarheid uiteindelijk gerealiseerd kan worden door standaardisering en schaalgrootte. ‘Want dat is gewoon de realiteit’. Toch is het maar de vraag of schaalgrootte inderdaad de goedkoopste, duurzaamste en snelste route is. Annelies Huygen, econoom en hoogleraar ordening van energiemarkten, pleit in de documentaire ‘Gas eraf!’ juist voor hele lokale warmtenetten, waar je heel nauwkeurig kijkt welke energiebronnen er in een wijk aanwezig zijn en die zoveel mogelijk met elkaar verbindt. Denk dan aan restwarmte van scholen, ziekenhuizen of woningen, maar bijvoorbeeld ook oppervlaktewater dat toevallig in de buurt ligt. Warmte, koeling en elektriciteit worden dan met elkaar geïntegreerd.

Hoewel de ontwikkelingskosten voor warmtenetten hoe dan ook hoog zullen zijn, denkt Huygen dat deze vierde en vijfde generatie warmtenetten uiteindelijk goedkoper, sneller en duurzamer zullen zijn. Om kleinschalige lokale bronnen met elkaar te verbinden zijn kleinere en dus goedkopere buizen nodig die sneller de grond in gaan. Ook zijn deze netten makkelijker met elkaar te verbinden en dus snel uitbreidbaar: eerst de utiliteitsgebouwen met elkaar verbinden, daarna de gezinswoningen, bijvoorbeeld. Lokale bronnen zoals oppervlaktewater of de restwarmte van de koeling van de sportschool, zijn bovendien duurzamer dan energiecentrales die werken op kolen, gas of biomassa.

De warmtenetten-projecten die momenteel nog wel doorgang vinden, zijn vooral dit soort lokale initiatieven van actieve burgers of gemeenten. Andere gemeenten hebben de plannen al klaarliggen voor een publiek warmtenet maar maken ‘pas op de plaats met de opschaling’ totdat de Wcw door de Tweede Kamer is.

toch een top-down wet

Het wetsvoorstel mag door veel gemeentes dan gezien worden als ruggensteun voor hun warmtetransitieplannen, toch is hij allesbehalve zaligmakend. Uit andere bepalingen die in het voorstel staan, blijkt dat Den Haag het lastig vindt om het top-down denken los te laten.

Zo moeten gemeentes ‘kavels’ aanwijzen waar partijen dan voor 20 tot 30 jaar een warmtenet mogen beginnen. Ook die partijen worden aangewezen door de gemeente. Maar op het moment van toewijzing weet de gemeente nog niet wat voor warmtenet er komt en hoe hoog de tarieven zijn. In andere landen met goedkopere warmtenetten werkt het andersom: daar geven gemeenten pas toestemming om een warmtenet te ontwikkelen als duidelijk is wat voor net het wordt en wat de tarieven ongeveer zullen zijn.

De tarieven moeten in Nederland per kavel worden goedgekeurd, niet door de gemeente, zoals in het buitenland, maar door toezichthouder ACM. Eén partij, die de kostengebaseerde tarieven van God-weet-hoeveel lokale kavels in heel Nederland vooraf moet gaan controleren.

‘De wet lijkt geschreven met het idee dat we maar vijf of zes warmtebedrijven hebben in Nederland, die allemaal op dezelfde manier warmte leveren uit grote warmtebronnen.’ zegt Huygen daarover. Maar grote bedrijven zijn over het algemeen minder goed in innovatie. 'We hebben juist veel kleine warmtebedrijven nodig , die tarieven met elkaar kunnen vergelijken en van elkaar kunnen leren.'

Geen schaalgrootte, maar repliceerbaarheid dus. 'In Denemarken zet de toezichthouder ieder jaar de tarieven van alle 350 warmtebedrijven op een rij. Bedrijven kunnen dan zien: ben ik duur of goedkoop? Als je duur bent, word je daar op aangesproken.’

In Nederland wil Den Haag het gebrek aan capaciteit vanuit de ACM nu alsnog compenseren met maximumtarieven. Huygen: ‘Maar dan gaan al die prikkels om de tarieven te verlagen weer weg en gaat iedereen weer tegen dat maximumtarief aan zitten. Eigenlijk net zoals nu.’ Ook Kamerlid Erkens ziet die maximumtarieven niet zitten. ‘Gemeentes zeggen het graag publiek te willen doen, maar daar komt wel een hele wenslijst achteraan met financiële kaders zoals maximumtarieven die de overheid zou moeten opstellen. Wat eigenlijk betekent: als het toch heel duur blijkt te zijn, dan moet het Rijk opdraaien voor al die kosten.’

Eind vorig jaar verscheen een adviesrapport dat van minister Hermans moest onderzoeken hoe ‘de uitvoeringskracht van de nu nog private warmtebedrijven behouden kan blijven’. Het advies: bovengemeentelijke partijen zoals het Rijk, netbeheerders, provincies en pensioenfondsen moeten de private partijen overnemen, vier regionale warmtebedrijven vormen en zo de warmtenet-aansluitingen in Nederland verder opschalen. Publiek dus, maar ook grote bedrijven op afstand van de wijken.

Jarenlang was Nederland verknocht aan het Groningse gas. Nu moet het zichzelf tijdens de warmtetransitie opnieuw uitvinden. De vraag is wat de wet uiteindelijk vooral zal faciliteren: grote warmtebedrijven die top-down worden bestuurd? Die grotendeels draaien op fossiele industrieën en niet of slecht verenigbaar zijn met andere behoeftes zoals koeling en elektriciteit? Of, zou de wet ook kunnen aansturen op een beter energiesysteem? Met meer vertrouwen en zeggenschap voor gemeentes, burgers, coöperaties en andere lokale partijen die hun wijken goed kennen.