De overheid krijgt grote projecten niet goed meer voor elkaar. Zoals de aanleg van de nieuwe zeesluis bij IJmuiden, de renovatie van de Afsluitdijk, de hogesnelheidslijn… om nog maar te zwijgen over prangende ICT-projecten, de toeslagenaffaire en de herstelwerkzaamheden in Groningen. De reeks lijkt eindeloos. En zowel in tijd als kosten loopt alles hopeloos uit de klauwen.

Terwijl: nog niet zo heel lang geleden was er wel genoeg kennis in huis bij overheden. Externe adviseurs hoefden alleen op hele specifieke terreinen ingehuurd te worden. De overheid kon stevig onderhandelen op basis van gelijkwaardigheid. Een goed voorbeeld is het Apolloprogramma. Aan het ruimtevaartprogramma van de Amerikaanse lucht- en ruimtevaartorganisatie NASA werkten 400.000 mensen mee.

Econoom Mariana Mazzucato: ‘Je had uiteraard overheidsorganisatie NASA wier missie het was binnen afzienbare tijd een mens op de maan te krijgen en zo de Russische Spoetnik te verslaan. Maar er waren daarnaast talloze submissies: voor de kleding van astronauten, het eten en hoe ze naar de wc moesten. Daarvoor moest de overheid samenwerken met allerlei private bedrijven.’

Wat de landing op de maan voor de Amerikanen was, is de aanleg van de Oosterscheldekering voor ons land. Een negen kilometer lang technisch wereldwonder, bedacht na de grote watersnoodramp van 1953 om ons in de toekomst te beschermen tegen het hoge water.

Jan de Bont was als toenmalig directeur van Rijkswaterstaat betrokken bij de aanleg van de weg over de kering. ‘Het project was goed georganiseerd en werd goed begeleid. Dat missen we nu: deskundige leiding die de regie neemt bij dit soort ingewikkelde projecten.’

Hennes de Ridder werkte voor de aannemer, en moest de berekeningen maken voor de fundering en de matten op de bodem. En dat was pittig met de onvoorspelbare stroming en zandverplaatsingen. ‘Dat ding is tot stand gekomen als laatste werkstuk in een hele serie. Rijkswaterstaat heeft hiervoor nauw samengewerkt met aannemers.’

Maar toen kwamen de jaren negentig, en moest er bij Rijkswaterstaat zoveel mogelijk overgelaten worden aan de markt. Zo’n 3000 mensen met kennis en ervaring vertrokken bij de uitvoeringsorganisatie.

De Ridder: ‘Toen de aanleg van de Oosterscheldekering klaar was, gingen de hotshots bij Rijkswaterstaat weg. Juist de ingenieurs die er inhoudelijk aan hebben gewerkt, hadden die kennis door kunnen geven, maar dat gebeurde niet. In hun plaats zijn consultants gekomen.’ De Bont vult aan: ‘Die regie vanuit de top van Rijkswaterstaat is helemaal weg. Het zijn allemaal mensen die niet snappen waar het over gaat.’ De Ridder: ‘Ik zag laatst een advertentie: “Rijkswaterstaat zoekt een specialistische aannemer voor onderhoud van bruggen.” Specialistische aannemers bestaan niet. En Rijkswaterstaat zoekt niet, de consultants zoeken, want die weten het ook niet. Het is een dwaze toestand.’

Voor consultancybureaus hoeft de overheid niet per se sterker, want een overheid die niet in zichzelf investeert, heeft consultancybureaus nodig. Ondertussen wordt de overheid van al dat outsourcen almaar zwakker en dommer, waardoor het steeds vaker leunt op de consultant. Ontwaren we daar een neerwaartse spiraal?

Mazzucato pleit in haar werk voor een slimme, innoverende overheid, en waarschuwt voor de enorme groei van de consultancy-industrie: ‘De overheid wendt zich vaak tot consultants, ten eerste omdat ze niet in hun eigen kennis hebben geïnvesteerd. Maar ook als dat wel zo is, werken ze liever met een consultant, omdat ze bang zijn fouten te maken en graag risico’s mijden. De ironie is dat consultants juist veel fouten maken, alleen zijn de consequenties niet voor hen. In theorie neem je de risico’s weg, maar niet echt. Uiteindelijk blijft de overheid met de ellende zitten.’

Simon van Teutem was stagiair bij consultantgigant McKinsey en geeft inzicht in de route van ambitieuze toptalenten die bij adviesbureaus terechtkomen. Hij schrijft voor Our World in Data en de Correspondent, en schreef voor die laatste het boek De bermudadriehoek van talent. ‘Als jij als overheid steeds een leger consultants inhuurt om een rapport te schrijven, en de consultants die je daarvoor inhuurt na publicatie weer vertrekken, heb je de volgende keer dat een soortgelijk probleem zich aandient wederom niet de kennis en capaciteit binnen de ministeries.’ En dan begint het opnieuw: leger consultants, rapport, weg kennis.

‘We hebben in Nederland gewoon afspraken over de externe inhuur van personeel,’ vertelt Van Teutem. ‘Dat mag niet meer dan tien procent van het personeelsbudget zijn. Dat wordt door heel veel ministeries overschreden. Bij het ministerie van Economische Zaken is het meer dan dertig procent.’

‘Ik sprak een consultant van Deloitte die aan een project werkte zonder expertise. Hij vertelde me dat de overheid Deloitte 250 euro per uur betaalde voor zijn werk. Dat is bizar, want de overheid zou ook iemand in loondienst kunnen nemen en trainen en dan zouden ze vijf keer goedkoper uit zijn.’

Adviseurs zijn er altijd al geweest. Dat is op zich geen probleem, overheden kunnen niet alles weten. Wel een probleem: het is een enorme industrie geworden van wereldwijd bijna één biljoen dollar. Mazzucato: ‘Een van de grootste problemen met de consultancy-industrie is dat ze gebakken lucht kunnen verkopen. Dat is steeds opnieuw gebleken. Ze adviseren niet op gebieden waar hun expertise liggen.’

In de jaren tachtig van Ronald Reagan en Margaret Thatcher begon de consultantindustrie echt te groeien. En die neoliberale gedachte van een kleine overheid werd in de jaren negentig overal omarmd. Zowel door rechtse als door linkse politici. Het was de tijd van ‘de Derde Weg’: Minder overheid en meer zelfredzaamheid. Maar uiteindelijk dus vooral méér consultants.

Mazzucato: ‘Het was een langzame evolutie die noch links noch rechts was. In de tijd van Thatcher groeide het geld dat de Britse regering aan consultants uitgaf enorm: van tien naar driehonderd miljoen pond. Maar onder Labourleider Tony Blair groeide het nog veel sterker. Het idee: als linkse progressieven zijn we voor de overheid, maar bij gebrek aan visie op wat we willen, brengen we begrippen uit de privésector als ‘kosten-baten analyse’ de overheid in. Maar men had geen duidelijk doel, en zei slechts: breng de privésector in de zorg, het vervoer of onderwijs… Maar als je niet bedenkt wat je daar precies mee wilt, wordt het een rommeltje.’

Ook in Nederland worden indertijd veel overheidsinstanties geprivatiseerd, want: te bureaucratisch, te traag en het bedrijfsleven zou veel zaken een stuk efficiënter kunnen organiseren. Het was de tijd van vele beursgangen. De Postbank wordt NMB Postbank, het latere ING. Het Limburgse DSM krijgt een beursgang. En PTT gaat naar de beurs onder de nieuwe naam KPN. Met andere woorden: het tafelzilver ging de deur uit.

Privatisering leverde in een aantal gevallen betere service op. Maar het leidde ook tot excessen met topmannen die zich als zonnekoningen gingen gedragen. 

We schreven eerder al dat een zwakke overheid de consultancy-industrie wel goed uitkomt, maar een zwakke overheid die volledig afhankelijk is van externe consultants kan uiteindelijk de democratie ondermijnen.

Harry Starren, jarenlang directeur van opleidingscentrum De Baak, waar managers en consultants trainingen in leiderschap krijgen: ‘We weten dat hoe langer maatschappelijke problemen duren, des te langer er opbrengsten zijn voor anderen. De organisatie van het herstel van de toeslagenaffaire kost bijvoorbeeld drie miljard. Daar zitten allemaal mensen wier boterham dat is. Die krijgen dus belang bij het voortduren van het probleem. Oplossen is helemaal niet zo profijtelijk.’

Mariana Mazzucato: ‘Als we de overheid willen controleren, moeten we weten wat ze doet. Als er geen transparantie is, omdat de uitvoerders consultants zijn die niet gekozen zijn, maar er toch in geslaagd zijn binnen te komen, heeft de democratie een probleem. Omdat je niet weet wie er beslist.’

‘Het is ook een probleem, omdat we in een democratie capabele leiders willen. Als we alles outsourcen, worden ambtenaren bijna letterlijk kinderen. Je stemt op een politicus en dan moet je maar hopen dat die een team om zich heen heeft om zijn verkiezingsbeloftes te implementeren.’ En dat is steeds vaker niet het geval. 

‘De echte schade zit ’m in talentverspilling,’ aldus Simon van Teutem. ‘In Europa zijn er honderdduizenden mensen die de beste plekjes van ons onderwijssysteem innemen, een systeem dat we bovendien publiek financieren. Als die mensen nou in plaats van consultancy kiezen voor ondernemen, of overheidsbeleid beter zouden maken, voor een non-profit zouden gaan werken, of zich anderszins zouden wijden aan de grote uitdagingen van deze tijd, is er veel mogelijk. We hebben een andere infrastructuur van talent nodig om die mensen op betere, betekenisvollere plekken te krijgen.’

Mazzucato: ‘Op carrièrebeurzen van universiteiten zijn consultancybedrijven altijd aanwezig. Waarom is de overheid er niet? Met het ministerie van Volksgezondheid, of een ministerie van Innovatie? Dat is van belang, want in de private sector gaat het niet om publiek belang. Wat je nodig hebt, is dat een overheid kan onderhandelen en samenwerken met de private sector. Maar ambtenaren moeten ook zelfvertrouwen hebben, en weten dat ze waarde kunnen creëren. Als de ambtenaar zichzelf niet ziet als iemand die iets van waarde creëert, is het niet een sexy carrière om na te streven. De overheid investeert onvoldoende in de ambtenarij en maakt het niet spannend. Dat moet anders.’