Kunnen we bestuurders persoonlijk aansprakelijk stellen voor de schade die ze aanrichten?

Bijna altijd zijn het bedrijven, niet de bestuurders, die een boete krijgen opgelegd wanneer ze schade aanrichten. Kan dat niet anders?

Marit de Jong - 8 april 2022

Joop Keesmaat heeft met 28 microgram per liter zorgwekkend veel PFAS in zijn bloed. Kees van der Hel spreekt op zijn beurt over 23,4 microgram. De Europese gezondheidsnorm is 6,9 microgram en bij 10 microgram wordt al gesproken van een alarmwaarde. De boosdoener is snel gevonden. Keesmaat en Van der Hel wonen niet ver van chemiefabriek Chemours (voorheen DuPont) in Dordrecht, dat al decennialang schadelijke PFAS uitstoot, dat bovendien jaren onder de pet heeft gehouden en maar weinig beterschap toont.

Samen met duizenden andere omwonenden hebben Keesmaat en Van der Hel nu aangifte tegen de directie van Chemours gedaan. De groep stelt dat de chemiefabriek in de periode van 1962 tot heden opzettelijk en onrechtmatig PFOA en GenX in de lucht, bodem en oppervlaktewater heeft gebracht, waardoor een gevaar voor de openbare gezondheid is ontstaan.

Strafrechtadvocaat Bénédicte Ficq, die ook de aangifte tegen Tata Steel deed, bereidde de massa-aangifte voor en vertelde in een interview met Follow The Money: ‘Ik wil ceo’s erop wijzen dat het niet normaal is dat je je omgeving ziek maakt, dat dat een misdrijf is. Iedereen begrijpt dat je mensen niet mag vermoorden, niet in elkaar kunt slaan. Toch is het op de een of andere manier gewoon done om een vervuilend bedrijf in een dichtbevolkt gebied zijn gang te laten gaan.’

Als wordt besloten de directie van Chemours te vervolgen, hangen de leidinggevenden een jarenlange gevangenisstraf boven het hoofd. Dat gebeurt in geval van grote vervuilers maar heel zelden. ‘Ze moeten boeten voor wat ze ons hebben aangedaan,’ vertelt Van der Hel aan RTL Nieuws. ‘Iets wat illegaal is, kan niet onbestraft blijven.’ Hij hoopt dan ook op flinke straffen. Hoe realistisch is dat?

We spraken daar eerder over met Tim Bleeker (1990), universitair docent klimaatrecht aan de Vrije Universiteit. Hij schreef zijn proefschrift over ‘milieuaansprakelijkheid van leidinggevenden’. Het artikel lees je hieronder.

Slechts honderd bedrijven, waaronder Shell, zijn verantwoordelijk van 71 procent van de wereldwijde CO2-uitstoot. Vorig jaar nog bleek dat Tata Steel illegaal kwik loosde in het riool. Het Amerikaanse chemiebedrijf DuPont veroorzaakte jarenlang grootschalige (milieu)schade door het illegaal lozen van de kankerverwekkende stof PFOA in de Verenigde Staten. In Dordrecht bleek bij een fabriek van DuPont hetzelfde aan de hand. En laten we ‘dieselgate’ niet vergeten. In 2015 kwam het nieuws naar buiten dat Volkswagen op grote schaal haar auto’s voorzag van ‘sjoemelsoftware’. Dieselauto’s leken daardoor schoner dan ze in werkelijk waren. Twee bestuurders van Volkswagen kregen een boete.

Voorbeelden van bedrijven - of eigenlijk mensen - die schade aanrichten zijn er genoeg. Maar de zaak in Duitsland is een zeldzaamheid. Het zijn bijna altijd de bedrijven, niet de bestuurders, die aansprakelijk worden gesteld. Wordt het niet tijd om bestuurders verantwoordelijk te maken voor de acties van hun bedrijven? Een écht functionerende malus naast de vele bonussen?

Tim Bleeker (1990), universitair docent klimaatrecht aan de Vrije Universiteit, schreef zijn proefschrift over ‘milieuaansprakelijkheid van leidinggevenden’. Hij toont aan dat het, in elk geval bij milieuovertredingen, vaker mogelijk is dan gedacht om leidinggevenden persoonlijk aansprakelijk te stellen. VPRO Tegenlicht sprak met hem.

Moeten rechters vaker bestuurders persoonlijk aansprakelijk stellen voor milieuovertredingen? Moedig je dat aan?

‘Mijn boek is geen simpel pleidooi voor ‘pak al die bestuurders’. Ik heb geprobeerd in kaart te brengen wanneer een bestuurder binnen een bedrijf aansprakelijk kán worden gesteld. Het antwoord daarop verschilt per rechtsgebied. In het privaatrecht en strafrecht zie ik dat bestuurders soms onterecht ontkomen. In het bestuursrecht worden bestuurders soms juist te snel persoonlijk aansprakelijk gesteld.’ 

  • Het privaatrecht behandelt de interacties tussen burgers en bedrijven onderling. De rechter neemt een besluit wanneer partijen er zelf niet uit kunnen komen. Als je als burger bijvoorbeeld direct nadeel ondervindt van vervuiling door een bedrijf en je wilt hier een schadevergoeding voor, dan kan je hier terecht.
  • Het bestuursrecht gaat over de relatie tussen bestuursorganen (zoals de gemeente en de provincie) enerzijds en burgers en bedrijven anderzijds. Dit rechtsgebied kijkt onder andere naar algemene regels die betrekking hebben op de ruimtelijke ordening en het milieu, en naar vergunningverlening. Wanneer je het niet eens bent met een milieuvergunning die een bedrijf heeft gekregen, kan je hier bezwaar maken.
  • Het strafrecht is de verzameling regels die bepaalt welk gedrag straf verdient. In tegenstelling tot in het privaat- en bestuursrecht, kan strafrechtelijke vervolging ook bestaan uit een gevangenisstraf of bijvoorbeeld TBS.

Laten we dan beginnen met het privaatrecht. Hoe ontspringen bestuurders hier de dans?

‘In het privaatrecht heerst de gedachte: die bestuurder, die moet lekker veel ruimte krijgen om te ondernemen en risico's te nemen. Dat is goed voor ondernemerschap en dus voor economische groei en werkgelegenheid. Te veel aansprakelijkheid zou leiden tot ‘bange bestuurders’ die zich risicomijdend gaan gedragen.

Om bestuurders meer vrijheid te geven om risico’s te nemen, oordeelde de Hoge Raad in 2006 dat hun aansprakelijkheid op een andere manier moet worden beoordeeld dan in het algemeen het geval is. Namelijk met de zogeheten 'ernstig-verwijt-maatstaf'. Een bestuurder is nu pas aansprakelijk wanneer hen persoonlijk een ‘ernstig verwijt’ treft. Dit is een vage norm. Een rechter moet zelf afwegen wanneer iets een ‘ernstig verwijt’ is.

'Soms is het toch helemaal niet logisch als we risicovol gedrag gaan belonen of beschermen?'

Je ziet in de praktijk dat aansprakelijkheid pas volgt als bestuurders het heel bont maken. Bovendien ontbreekt bewijs voor de angst dat bestuurders voorzichtiger handelen uit angst voor aansprakelijkheid.

Maar als toch blijkt dat bestuurders voorzichtiger handelen onder normale aansprakelijkheidsregels, is dat dan per definitie onwenselijk? Soms is het helemaal niet logisch om risicovol gedrag te belonen of te beschermen. Als het gaat over goede naleving van milieuwetgeving, wil je misschien juist dat bestuurders een beetje bang zijn voor persoonlijke aansprakelijkheid. Je wil in ieder geval niet dat ze actief risico's kunnen opzoeken en vervolgens beschermd worden als er iets misgaat.

Ik pleit ervoor om terug te gaan naar normale aansprakelijkheidsregels. Geen aanvullende drempels als bestuurders een milieuregel overtreden. Met dit pleidooi heb ik een flinke knuppel in het hoenderhok gegooid.’

Hoe zit het met het strafrecht?

‘Rechters nemen nu vaak de milieuovertreding van het bedrijf als vertrekpunt. Pas daarna kijken ze of er misschien personen waren die bij hebben gedragen aan de overtreding.

Maar het milieurecht werkt zo dat je meteen kan kijken naar de persoon die verantwoordelijk is voor de milieuovertreding. Dit scheelt veel onnodige stappen. Voor persoonlijke aansprakelijkheid als verlengstuk van de aansprakelijkheid van het bedrijf moet namelijk veel meer worden bewezen. Je hebt dan een grotere kans dat zo’n zaak onterecht strandt.

En stel je voor: er is een rotte appel binnen het bedrijf. Hij of zij heeft een persoonlijke verplichting geschonden. Maar het bedrijf zelf heeft geen overtreding begaan. Als je als rechter altijd bij het bedrijf begint, dan kom je überhaupt niet bij de rotte appel.’

Wat voor straffen kunnen bestuurders krijgen?

'Een gevangenisstraf of een boete. Dat hangt van het milieudelict af. Daarbovenop zijn nog andere straffen en maatregelen mogelijk. De bestuurder wordt trouwens niet gestraft in plaats van het bedrijf, maar voor een eigen verwijt.’

In het privaatrecht en strafrecht kan dus wat vaker naar de bestuurder gekeken worden. Hoe zit dat in het bestuursrecht?

‘Hier zag ik juist dat bestuurders van bedrijven soms te snel persoonlijk aansprakelijk gesteld worden. Denk aan mensen die amper iets te maken hadden met de milieuovertreding, maar toevallig de eigenaar waren van de grond. Die werden met onvoldoende onderbouwing soms toch persoonlijk aansprakelijk gesteld.

Dat komt doordat rechters met vage definities van aansprakelijkheid werken. Ik heb dit concreter geprobeerd te maken door heel precies op te schrijven onder welke omstandigheden persoonlijke aansprakelijkheid geldt.’ 

Kunnen bestuurders van Shell persoonlijk aansprakelijk worden gesteld voor hun CO2-uitstoot?

‘Bij zaken zoals die tegen Shell gaat het over klimaataansprakelijkheid. Dat is een wat andere tak van sport dan milieuaansprakelijkheid. Klimaataansprakelijkheid leunt veel meer op open normen, ongeschreven plichten. Het is nog niet in regels vastgesteld wat wel en niet mag. Je kan wel een soort harde ondergrens handhaven, maar het is nog verre van concreet.

Het milieurecht is heel regeldicht en veel concreter. Je kan bijvoorbeeld een vergunning nalezen om te kijken wat een bestuurder of een bedrijf wel en niet mag doen.

Stel je bijvoorbeeld iemand voor die in strijd met de vergunning gewoon lekker de calamiteitenpijp gebruikt om wat extra methaan te lozen, dan biedt de vergunning dus een concrete aanwijzing voor waarom het een overtreding is. Dat is veel minder koffiedik kijken dan klimaatzaken.’

Zie je wel mogelijkheden voor klimaataansprakelijkheid?

‘Ik denk dat het er wel in zit. Maar dat bedrijven aansprakelijk kunnen worden gesteld voor klimaatschade was al een enorme sprong. Stel je voor dat ook nog de vertaalslag nodig is naar het individu binnen zo’n bedrijf. Dat zou opnieuw grensverleggend zijn. Om daar te komen, hebben we misschien eerst een heel schrijnende casus nodig.’

Kan je ook iets zeggen over persoonlijke aansprakelijkheid in financiële zaken, zoals de crisis van 2008?

‘Ik weet niet zo goed hoe de regels eruitzien in het financiële recht, dus daar durf ik eigenlijk niets over te zeggen.’

Het kabinet gedoogt dat Schiphol sinds 2019 zonder natuurvergunning opereert. Kunnen we deze politici ook persoonlijk aansprakelijk stellen voor resulterende milieuschade?

‘Dit vereist, vrees ik, nog een keer zo'n dik proefschrift. De verantwoordelijkheden van degenen die de regels opstellen en moeten toezien op de handhaving ervan, dat is toch wel een geval apart.’

Wat levert jouw onderzoek uiteindelijk op? En voor wie?

‘Het biedt meer duidelijkheid. Niet alleen voor rechters, handhavers en leidinggevenden, maar ook voor slachtoffers van milieuovertredingen.

Ik wijs rechters erop dat er specifieke verantwoordelijkheden bestaan die zijn uitgewerkt in algemene regels of vergunningen. Die bieden houvast bij de beoordeling. In 2011 was er brand bij het bedrijf Chemie-Pack. Licht ontvlambare stoffen werden overgepompt in de winter, waardoor de pomp af en toe bevroor. Wat ze dan deden, het is te zot voor woorden eigenlijk, was met een gasbrander die pomp opwarmen om hem te ontdooien. Ik zou dan tegen een rechter zeggen: vraag wie er verantwoordelijk was voor een goede overslag van die vloeistoffen. Kijk even wat daarover in de regels staat.

Bestuurders weten door mijn proefschrift ook beter waar ze verantwoordelijk voor zijn binnen hun bedrijf. Daardoor gaan ze zich hopelijk verantwoordelijker gedragen. Als ze netjes binnen het kader werken, hoeven ze ook niet bang te zijn voor aansprakelijkheid.

En voor slachtoffers en handhavingsorganisaties maakt het duidelijk wie zij wanneer kunnen aanspreken voor een bedrijfsmatige milieuovertreding.’

'Uiteindelijk hoop ik gewoon dat die milieuverplichtingen minder vrijblijvend worden'

Wat kunnen mensen tegen jouw pleidooi inbrengen?

‘Ik denk eigenlijk dat het best wel een solide en genuanceerd pleidooi is. Soms neem ik het op voor bestuurders, soms pleit ik juist voor meer aansprakelijkheid. Uiteindelijk hoop ik gewoon dat die milieuverplichtingen minder vrijblijvend worden. Wie is voor het verbinden van juridische gevolgen aan het schenden van juridische verplichtingen, zal het denk ik snel met mij eens zijn.

Natuurlijk zijn er ook andere perspectieven mogelijk. Als je voor een sterk liberale overheid bent die weinig regels en bemoeienis wil, en die eventuele milieuverontreiniging op de koop toe neemt om de vrijheid van ondernemers te maximaliseren, dan zul je andere conclusies trekken dan ik.’